Το παραπάνω περιλαμβάνεται στις βασικές διαπιστώσεις από την μέχρι σήμερα εφαρμογή κυρίως του ΕΣΠΑ 2007 – 2013, που περιλαμβάνονται στον προγραμματισμό του επόμενου ΕΣΠΑ για το 2014 – 2020.
Θα ήταν όμως λάθος να θεωρηθεί ότι αυτά αποτελούν τον μείζονα λόγο για τα μεγάλα προβλήματα που ανέκυψαν, καθώς κάτι τέτοιο θα υποτιμούσε τη σημαντικότερη αιτία, που είναι η πλήρης αλλαγή του εξωτερικού περιβάλλοντος που συντίθεται από τις μακροοικονομικές εξελίξεις σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης και χώρας και την κατάρρευση του αναπτυξιακού μοντέλου αυτής.
Η οικονομική κρίση του 2008-2009 άλλαξε τα δεδομένα και από το 2010, υπό συνθήκες ύφεσης της ελληνικής οικονομίας, η αρχικά σχεδιασθείσα εξειδίκευση των προγραμμάτων άρχισε να αναπροσαρμόζεται και να κατευθύνεται σε παρεμβάσεις που αντιμετώπιζαν τις νέες προσκλήσεις.
Τα κύρια σημεία αναποτελεσματικότητας
Ως κύρια κρίσιμα σημεία που επηρέασαν την αποτελεσματικότητα της υλοποίησης των προγραμμάτων του ΕΣΠΑ 2007-2013 εντοπίζονται τα εξής:
-Η ισχυρή τρωτότητα απέναντι σε εξωτερικούς παράγοντες (κρίση ρευστότητας, δημοσιονομική κρίση): Παρά τη σημαντική στήριξη που δόθηκε από την ΕΕ στο σύνολο της Ευρωζώνης για την σταθεροποίηση του τραπεζικού συστήματος τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ουσιαστικά διέκοψαν την παροχή δανείων προς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις με αποτέλεσμα την έλλειψη ρευστότητας.
-Η κατά το ίδιο διάστημα εφαρμογή της διοικητικής μεταρρύθμισης στο αυτοδιοικητικό επίπεδο (Πρόγραμμα Καλλικράτης): Οι σημαντικότερες δυσκολίες οφείλονται στην αναδιάρθρωση των υπηρεσιών, την ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των υπηρεσιών του Α΄ και Β’ βαθμού της Αυτοδιοίκησης, όπως για παράδειγμα η κατάργηση των Νομαρχιών και η μεταφορά των Διευθύνσεων Τεχνικών Υπηρεσιών των Νομαρχιών στην αιρετή Περιφέρεια, οι συγχωνεύσεις Δήμων, η κατάργηση/ συγχώνευση των Δημοτικών Επιχειρήσεων, η μετατροπή των συλλογικών φορέων της αυτοδιοίκησης με κρίσιμες αρμοδιότητες όπως ο ΕΣΔΚΝΑ (διαχείριση στερών αποβλήτων) που οδήγησε σε σημαντικές καθυστερήσεις. ιδιαίτερα των περιβαλλοντικών παρεμβάσεων (διαχείριση υδάτων, υγρών αποβλήτων, στερεών αποβλήτων).
-Οι ιδιαιτερότητες μίας αρχιτεκτονικής προγραμμάτων που χαρακτηρίστηκε από μία μετάβαση καθεστώτος αμιγούς Στόχου 1 για όλες τις περιφέρειες (Γ’ ΚΠΣ) σε καθεστώς μεταβατικής στήριξης για 5 περιφέρειες (με λιγότερα Προγράμματα αλλά εκτεταμένη προσφυγή στον προβληματικό όπως αποδείχθηκε μηχανισμό των εκχωρήσεων και κυρίως των διπλών εκχωρήσεων σε Ενδιάμεσους Φορείς Διαχείρισης).
-Η περιορισμένη δυνατότητα για συνδυασμένη αντιμετώπιση των αναγκών και για ανάσχεση της κρίσης και την ανάκαμψη και για την αρχικά στοχευμένη ανάπτυξη.
-Η ανεπαρκής στελέχωση και οργάνωση πολλών ενδιάμεσων φορέων σχεδιασμού και εφαρμογής μέτρων πολιτικής, ιδιαίτερα σε τομείς που αποβλέπουν στην αναδόμηση της οικονομίας και της Δημόσιας Διοίκησης.
-Η σημαντική καθυστέρηση που δημιουργήθηκε λόγω της σημειωθείσας αλλαγής σε ευρωπαϊκό επίπεδο στους κανόνες κρατικών ενισχύσεων που διέπουν πλέον και τα έργα υποδομής αλλά και της απουσίας σχετικής τεχνογνωσίας σχεδόν στο σύνολο των εμπλεκομένων φορέων (φορείς υλοποίησης, διαχειριστικές αρχές).
-Τα εμπόδια που αντιμετώπισαν τα χρηματοδοτικά εργαλεία στην εφαρμογή τους συνοψίζονται σε: ασταθές οικονομικό περιβάλλον, κατάσταση του χρηματοπιστωτικού συστήματος, «απαξίωση» κλάδων της οικονομίας υψηλού ρίσκου (ICT, Ε&Κ εν γένει), απροθυμία για επενδύσεις και ανάγκη για κάλυψη παλαιοτέρων δανειακών αναγκών, καθυστέρηση στο βαθμό απόκρισης της Ε.Ε. και μειωμένη ευελιξία (όπως μακροσκελής διαδικασία για αποδοχή επιλεξιμότητας κεφαλαίου κίνησης, αδυναμία απεμπλοκής γεωγραφικών κατανομών κλπ), καθώς και μη ύπαρξη εις βάθος ανάλυσης από τους διαχειριστές των Ταμείων. Τα ανωτέρω προβλήματα που έχουν προκύψει στην εφαρμογή των χρηματοοικονομικών εργαλείων, παρακολουθούνται σε συστηματική βάση από όλους του εμπλεκόμενους φορείς (Υπ. Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας, Task Force, Τράπεζες) με στόχο την κατάλληλη αντιμετώπισή τους. Προκειμένου τα χρηματοδοτικά εργαλεία να καταστούν πιο ελκυστικά την επόμενη προγραμματική περίοδο, θα πρέπει βάσει των συστάσεων που αποτυπώνονται στην έκθεση «Πρόσβαση σε χρηματοδότηση των ΜΜΕ στην Ελλάδα» (Report of High Level Meeting of Representatives, Ιούλιος 2013), καθώς και των συμπερασμάτων που έχουν προκύψει από την επιτροπή καθοδήγησης για τα Μέσα Χρηματοοικονομικής Τεχνικής (ΜΧΤ) να ληφθεί μέριμνα σχετικά με :
-δυνατότητα εύκολου και αποτελεσματικού συνδυασμού των χρηματοδοτικών εργαλείων με επιχορηγήσεις
-δυνατότητα χορήγησης κεφαλαίου κίνησης με εύκολους όρους και μεγαλύτερη ευελιξία καθώς και με διευκόλυνση των διαδικασιών διαχείρισης
-λιγότερη γραφειοκρατία από πλευράς διαχειριστών των ταμείων
-ελάφρυνση των στοιχείων που απαιτούνται για reporting προκειμένου να μειωθεί το κόστος διαχείρισης και η γραφειοκρατία.
Σε κάθε περίπτωση, η στρατηγική προσέγγιση της χώρας απέναντι στα χρηματοδοτικά εργαλεία, θα προκύψει από την ex-ante αξιολόγηση που θα εκπονηθεί, όπως προβλέπεται στον Κανονισμό περί καθορισμού Κοινών Διατάξεων.
-Η απουσία ώριμων έργων, λόγω της αδυναμίας έγκαιρης μελετητικής προετοιμασίας των έργων αλλά και της ελληνικής ιδιαιτερότητας του θεσμικού πλαισίου μελέτης των δημοσίων έργων που απαιτεί μεγάλο χρονικό διάστημα για την πλήρη μελετητική ωρίμανση ενός έργου χωρίς να συνυπολογίζονται οι νεκροί χρόνοι που μπορεί να προκύψουν από τις ενστάσεις κατά τις διαδικασίες ανάθεσης των συμβάσεων.
-Οι πολύ μεγάλες καθυστερήσεις στις αδειοδοτήσεις για την εκτέλεση δημόσιων έργων, π.χ. από Δασικές Υπηρεσίες, Περιβαλλοντικές Υπηρεσίες, Πολεοδομίες, Λιμενικές Υπηρεσίες, Αρχαιολογική Υπηρεσία (οι οποίες όμως με κατάλληλες θεσμικού χαρακτήρα παρεμβάσεις μειώθηκαν σημαντικά) κλπ.
-Το σύστημα που διέπει τις απαλλοτριώσεις και η έλλειψη εθνικών πόρων για την κάλυψη αυτών.
Κατά τις προηγούμενες προγραμματικές περιόδους, παρατηρήθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις χαλαρή σύνδεση της υλοποίησης με τα αναμενόμενα αναπτυξιακά αποτελέσματα και την προστιθέμενη αξία των επιλεγόμενων δράσεων. Η νέα περίοδος ακολουθώντας την έμφαση που δίνουν οι κανονισμοί στην επίτευξη αποτελεσμάτων θέτει σαφείς προτεραιότητες και παράλληλα επιδιώκεται η ελαχιστοποίηση επιλογών με λιγότερο ορατά αναπτυξιακά αποτελέσματα. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στο πλαίσιο του ΕΣΠΑ 2014-2020 κατά κανόνα δεν θα επιλέγονται βιολογικοί καθαρισμοί που εντάσσονται σε κατώτερη της Γ κατηγορίας, έργα αποκατάστασης ΧΑΔΑ, μικρή τοπική οδοποιία κλπ. Εξαίρεση μπορεί να αποτελέσει η χρηματοδότηση τέτοιων παρεμβάσεων (π.χ. βιολογικοί καθαρισμοί Δ κατηγορίας, μεταβατικοί ΧΑΔΑ, τοπικές συνδέσεις, κλπ.) μόνον όταν αυτές αποτελούν μέρος μιας χωρικής παρέμβασης με συγκεκριμένο αναμενόμενο αποτέλεσμα για την επίτευξη του οποίου τα έργα αυτά αποδεικνύεται ότι είναι απαραίτητα.
Εκτός των εμπειριών και διδαγμάτων που προέκυψαν από την εφαρμογή του ΕΣΠΑ 2007-13, οι ομάδες σχεδιασμού των νέων επιχειρησιακών προγραμμάτων συνέλεξαν, κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων με κοινωνικο-οικονομικούς φορείς και με εμπειρογνώμονες, μια σειρά από παρατηρήσεις που αφορούν στις δυσλειτουργίες του «διοικητικού οικοσυστήματος» εφαρμογής των προγραμμάτων αυτών. Οι δυσλειτουργίες αυτές είτε παρεμποδίζουν τον ορθολογικό σχεδιασμό των προγραμμάτων είτε ακυρώνουν τις επιδιωκόμενες επιπτώσεις των μέτρων και δράσεων στην οικονομία και τις επιχειρήσεις.
Στην πρώτη κατηγορία (ανεπαρκής σχεδιασμός) περιλαμβάνονται: (α) η έλλειψη υπηρεσιών που συγκεντρώνουν συστηματικά και διαχρονικά στοιχεία για την πορεία διαφόρων μεγεθών σε μικρο- και μεσο-οικονομικό επίπεδο και έχουν την τεχνογνωσία να τα επεξεργάζονται με τρόπο που να υποστηρίζει τη λήψη αποφάσεων πολιτικής (β) η αδυναμία ανάληψης μελετών συγκριτικού σχεδιασμού (benchmarking) και προόρασης (foresight), ώστε οι προγραμματικές επιλογές (στόχοι και μέτρα) να αντιμετωπίζουν το διαρκώς μεταβαλλόμενο διεθνές ανταγωνιστικό περιβάλλον σε μεσο- και μακροπρόθεσμο ορίζοντα.
Στη δεύτερη κατηγορία, περιλαμβάνονται:
(α) Η ελλιπής εφαρμογή των αρχών και διαδικασιών της τυποποίησης και της πιστοποίησης για τα παραγόμενα προϊόντα στην ελληνική αγορά και τα προϊόντα που διακινούνται σε αυτή, η έλλειψη εθνικών τεχνικών προδιαγραφών και πιστοποίησης για νέα προϊόντα για τα οποία δεν υφίσταται εναρμονισμένη νομοθεσία της ΕΕ, η έλλειψη θεσμικού πλαισίου για την προώθηση καινοτόμων προϊόντων και την εισαγωγή τους στην οικονομία, καθώς και η περιορισμένη υποστήριξη για την μεταφορά νέων προϊόντων από το πειραματικό στάδιο στο πιλοτικό και από εκεί στο στάδιο της παραγωγής.
(β) Η καθυστέρηση στην εφαρμογή ευρωπαϊκών οδηγιών/κανονισμών (π.χ. ανάγκη υποχρεωτικής εφαρμογής των Ευρωκωδίκων)
(γ) Η ανεπαρκής εποπτεία της αγοράς για τα διάφορα υλικά και προϊόντα, καθώς και επίβλεψη των έργων και κατασκευών,
(δ) Το πολύπλοκο και αλληλεπικαλυπτόμενο ισχύον νομοθετικό πλαίσιο για την εκτέλεση κατασκευών, δημοσίων έργων.
Σε σχέση με τη διοικητική ικανότητα σχεδιασμού, υλοποίησης και παραγωγής έργων ΤΠΕ και ειδικότερα για την πρόληψη και αποφυγή σχετικών δυσκολιών στη νέα περίοδο είναι αναγκαίο να προωθηθεί η κατάρτιση ενός δεσμευτικού εθνικού επιχειρησιακού πλάνου για τη στρατηγική ανάπτυξης και αξιοποίησης των ΤΠΕ, που θα περιλαμβάνει την ενδεικτική κατανομή ενεργοποίησης του προγράμματος (προσκλήσεις) σε φάσεις, με στενή παρακολούθηση της ωριμότητας των έργων και της απόδοσης της υλοποίησης. Επίσης, πρωτοβουλίες για τη διαρκή επικοινωνία / μέτρηση της επίτευξης των στόχων από όλους τους συντελεστές, τον κεντρικό συντονισμό των εμπλεκόμενων φορέων, την ενεργή στήριξη των ικανοτήτων για τον σχεδιασμό, παρακολούθηση, υλοποίηση και παραγωγική αξιοποίηση έργων ΤΠΕ από τη Δημόσια Διοίκηση, την επιτάχυνση προκήρυξης ενταγμένων έργων και την ολοκλήρωση των διαγωνισμών με την υπογραφή συμβάσεων, την επαρκή στελέχωση των δικαιούχων με εξειδικευμένο προσωπικό σε ΤΠΕ, τον περιορισμό των έργων με έμφαση σε έργα, διαχειριστικά λιτά, τη διασφάλιση συνέχειας της διοίκησης με ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων στα αποτελέσματα των έργων και στην περαιτέρω απλοποίηση του ΣΔΕ, που να επιτρέπει στα έργα ΤΠΕ να μην αντιμετωπίζονται ως απλές εκτελέσεις συμβάσεων προμηθειών αλλά ως έργα με συγκεκριμένο επιχειρησιακό αποτέλεσμα.
Πολλά από τα εμπόδια και τις δυσχέρειες της περιόδου 2007-2013 που αναφέρθηκαν ανωτέρω έχουν άμεσο ή έμμεσο αντίκτυπο στον επιχειρησιακό σχεδιασμό της προγραμματικής περιόδου 2014-2020 και θα πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο των στρατηγικών επιλογών της χώρας, ώστε αφενός να αντιμετωπιστούν εγκαίρως και ριζικά, αφετέρου η αντιμετώπισή τους να συμβάλλει στην επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων που τίθενται για το 2020.
Ειδικότερα, κάθε έργο (είτε ολόκληρο, είτε τμήμα αυτού) που εκτιμάται ότι θα μεταφερθεί από την περίοδο 2007-2013 στην περίοδο 2014-2020 λόγω αδυναμίας υλοποίησης-ολοκλήρωσης που αφορά είτε σε υπερδέσμευση των Ε.Π., είτε σε καθυστερήσεις, είτε σε άλλους λόγους που έχουν αναφερθεί ανωτέρω, θα εξετάζεται ως προς:
-Τη συνάφεια με τις προτεραιότητες χρηματοδότησης και την άμεση υποστήριξη της αναπτυξιακής στρατηγικής που καθορίζεται στο ΕΣΠΑ 2014-2020. Έργα που δεν συνάδουν με τη νέα Στρατηγική δεν θα εντάσσονται στα προγράμματα ακόμα και αν είναι ενταγμένα στην περίοδο 2007-2013 και θα μετατίθεται η υλοποίησή τους σε επόμενη χρονική στιγμή ή θα χρηματοδοτούνται αποκλειστικά από εθνικούς πόρους εφόσον η δημοσιονομική κατάσταση της χώρας θα το επιτρέπει.
-Την πλήρη συμβατότητα με το κανονιστικό πλαίσιο της περιόδου 2014-2020, όπως τα κριτήρια επιλεξιμότητας.
-Την τήρηση των ειδικών κανόνων των κατευθυντήριων γραμμών για το κλείσιμο της προγραμματικής περιόδου 2007-2013. Θα εξασφαλίζεται η εκπλήρωση όλων των προϋποθέσεων για την κατά φάσεις εκτέλεση μεγάλων/ μη-μεγάλων έργων σε δύο περιόδους προγραμματισμού (πχ το έργο θα έχει δύο σαφώς αναγνωρίσιμες φάσεις όσον αφορά τους φυσικούς και δημοσιονομικούς του στόχους, η πρώτη φάση του έργου είναι έτοιμη να χρησιμοποιηθεί για τον σκοπό της και/ή τη λειτουργία της, το συνολικό κόστος κάθε μη-μεγάλου έργου ανέρχεται σε τουλάχιστον πέντε εκατομμύρια ευρώ, κλπ).
Όλα τα παραπάνω «διδάγματα» λαμβάνονται υπόψη και αναμένεται να αντιμετωπισθούν αποτελεσματικά, τουλάχιστον εκείνα που εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της χώρας.
Δεν υπάρχουν σχόλια :
Δημοσίευση σχολίου